Uitgebreid zoeken

Het Nansenpaspoort

Wanneer, hoe en waarom spelen non-gouvernementele organisaties (NGOs) die zich hardmaken voor de bescherming van vluchtelingen, zoals bijvoorbeeld Amnesty International en het Rode Kruis, een rol in het bepalen van het beleid in Europa? Hebben zij een belangrijke rol en hoeveel invloed oefenen zij uit op het vluchtelingenbeleid? Een sleutelmoment in de Europese geschiedenis van het vluchtelingenbeleid was de introductie van het eerste vluchtelingenpaspoort: het Nansenpaspoort uit 1922.

Er is veel informatie te vinden betreffende de rol van NGOs bij de totstandkoming van het Nansenpaspoort in de archieven van overheden, NGOs en intergouvernementele organisaties (IGOs). Denk hierbij aan uiteenlopende documenten zoals notulen van vergaderingen en conferenties, correspondentie, verslagen, jaarboeken, bulletins en krantenartikelen. Met dit bronnenmateriaal kunnen vragen beantwoord worden als: wat was het Nansenpaspoort precies? Hoe kwam het tot stand? Hoe waren NGOs betrokken en wat zegt het over de positie en impact van NGOs?

Deze pagina is tot stand gekomen op basis van onderzoek van Teuntje Vosters. In haar promotieonderzoek aan de Universiteit Leiden onderzoekt zij de rol van NGOs tijdens vijf ā€˜sleutelmomentenā€™ in de 20ste eeuw . De vijf sleutelmomenten waren cruciale momenten van debat, crisis en/of verandering in de Europese geschiedenis van het vluchtelingebeleid. Een van die sleutelmoment is de introductie van het Nansenpaspoort in 1922.

De Russische revolutie in 1917, het geweld dat daarop volgde, maar ook de hongersnood in 1921 en 1922 hadden tot gevolg dat grote aantallen Russen zich genoodzaakt zagen om te vluchten. Zij raakten stateloos nadat de Sovjet overheid besloot om het staatburgerschap te ontnemen van alle burgers die Rusland hadden verlaten na de revolutie. Zij konden hierdoor  niet vrij reizen, en kwamen als het ware vast te zitten in de landen van eerste aankomst. Volgens schattingen waren er begin jaren 20 ongeveer een miljoen Russische vluchtelingen verspreid over Europa.

Het Nansenpaspoort, dat in 1922 door tweeƫnvijftig landen in werking werd gesteld, was een identiteitsbewijs dat het mogelijk maakte om te reizen, bijvoorbeeld naar plekken waar werk was en/of vrienden en familieleden woonden. In 1924 en 1926 werd de internationale overeenkomst uitgebreid voor ook andere groepen vluchtelingen.

De totstandkoming van dit paspoort is een keerpunt in de geschiedenis van de internationale samenwerking. Staten gingen namelijk voor het eerst gezamenlijk op zoek naar een internationale oplossing om de vluchtelingencrisis aan te pakken.

Lees meer over verschillende beroemdheden die een Nansenpaspoort ontvingen

De belangrijke betrokkenheid van NGOs bij de totstandkoming van het Nansenpaspoort is duidelijk te zien in de bronnen. Het Rode Kruis, het Save the Children Fund, de Jewish Colonization Association en Zemstvos waren (onder andere) NGOs die ervoor zorgden dat de juridische status van de Russische vluchtelingen op de politieke agenda werd gezet. Onderzoek naar de bovengenoemde NGOs toont hun strategieƫn, claims en ideeƫn. Het laat zien hoe door middel van actief lobbywerk de Russische vluchtelingen continue een belangrijk onderwerp in het politieke en publieke debat bleven. NGOs kwamen als eerste met de oplossing, bleven ervoor pleiten en speelden het door naar de juiste personen.

Bij de totstandkoming van het paspoort waren naast NGOs ook intergouvernementele organisaties (IGOs) betrokken. De International Labour Office (ILO) en de League of Nations (LON) waren ook belangrijke spelers. Bovendien bleek de relatie tussen de NGOs en deze IGOs belangrijk voor de rol en invloed van NGOs. De verschillende League of Nations departementen, zoals de eerste High Commission for Refugees, speelden een belangrijke intermediaire rol. Het fungeerde als een verbinding om de claims van NGOs gehoord te krijgen bij staten.

Het archiefmateriaal toont langs welke route en via welke individuen en organisaties het idee van het paspoort reisde. Hierdoor is te traceren waar het idee ontstond (en met welke argumenten) en hoe dit uiteindelijk een beleidsoplossing werd. Dit toont hoe het idee van een paspoort voor stateloze vluchtelingen zich voortbewoog van NGOs naar staten en uiteindelijk naar beleid: 

Gustav Ador, de president van het internationale ComitĆ© van het Rode Kruis, was de eerste die de urgentie van juridische situatie van de Russische vluchtelingen op de internationale politieke agenda zette. In de naam van meerdere NGOs deed hij een oproep aan de League of Nations om in actie te komen. Vervolgens is te zien dat dit onderwerp zich langzaam verplaatst. De eerste persoon die voorstelde om een internationaal paspoort te maken is de jurist Mandelstam van het Institut de droit International (IDI). NGOs benadrukten vervolgens het belang van het paspoort door het onderwerp continue, bij vergaderingen en conferenties, op de agenda te zetten. Vervolgens pikte Fridtjof Nansen (the High Commissioner for Refugees) het idee op. Hij werd een fel pleitbezorger voor het paspoort  en werkte het verder uit. Hij legde het neer bij de Council van de League of Nations. Zodoende kwam het terecht bij de afgevaardigden van de lidstaten, die het voorlegden ā€˜thuisā€™, waar het uiteindelijk werd goedgekeurd.

De beweging van deze ideeƫn zegt iets over de belangrijke rol die NGOs hebben als initiator van discussie en agendapunten. Kwesties die eerst niet speelden, werden door het werk van NGOs onderdeel van een politiek en publiek debat.

Bij de totstandkoming van het paspoort speelden verscheidene individuen een belangrijke rol. In de bronnen kwamen deze ongeveer tien personen (welke allemaal werkzaam waar voor IGOs of NGOs) regelmatig terug. Ze speelden een hoofdrol in de vergaderingen, verslagen en correspondentie over het paspoort en waren allemaal pleitbezorgers voor het paspoort. Enkelen zijn uitvoerig besproken in de literatuur, zoals Fridtjof Nansen, waar het paspoort naar vernoemd werd. Andere belangrijke personen zoals bijvoorbeeld Lucien Wolf, zijn minder bekend. Terwijl hij uit de bronnen naar voren komt als misschien wel de grootste lobbyist voor het Nansenpaspoort.

Bovendien staan bijna al deze individuen - en daarmee de organisaties waar ze voor werken - in nauw contact met elkaar. Ze overleggen en vergaderen met regelmaat; zowel formeel als meer informeel. Ook bekleden sommige personen meerdere functies binnen verschillende NGOs (Gustav Ador was zowel president van de ICRC maar zat ook in het algemeen bestuur van de Save the Children Fund) of verplaatsen zich tussen de organisaties. En niet alleen tussen NGOs maar ook van NGOs naar IGOs. Neem bijvoorbeeld Edouard Frick. Hij was in 1920 een afgevaardigde van de Internationale ComitƩ van het Rode Kruis (ICRC). In 1921, toen de High Commision for Refugees werd opgezet werd hij een directe medewerker van Fridjtof Nansen. Overigens was hij getrouwd met RenƩe-Marguerite Cramer, ook een commissielid van de ICRC, en fel pleitbezorger was van het paspoort. Kortom, de nauwe relaties tussen individuen zorgden ervoor dat claims en ideeƫn korte routes aflegden en informatie snel kon worden uitgewisseld tussen personen Ʃn organisaties.

Afbeelding: Lucien Wolf in de Vanity Fair 1911
(Bron: Wikimedia COmmons)

Waarom hadden NGOs een invloedrijke rol in deze periode? In het algemeen hebben NGOs drie vormen van autoriteit waarop ze legitimiteit voor hun activiteiten kunnen baseren. Het archiefmateriaal over het Nansenpaspoort toont deze alle drie: expertise, logistieke en morele autoriteit. Ten eerste waren NGOs experts. Omdat NGOs hulpverleners waren, kenden ze de praktijksituatie het best. NGOs rapporteerden daarover. Zij schreven verslagen over de bestaande problemen. Ze produceerden kennis over aantallen en gaven mogelijke beleidsoplossingen. Zodoende positioneerden zij zichzelf als experts. Dit creƫerde gezag en rechtvaardigde hun rol als belangrijke spelers.

Een tweede vorm van autoriteit die je terug ziet komen in het archiefmateriaal was de morele autoriteit. Op basis van de morele argumenten claimden NGOs gezag. Om hun morele autoriteit te vergroten, hadden NGOs verschillende strategieƫn. Bijvoorbeeld door het voeren van campagnes met kinderen in de hoofdrol. Het tonen van kwetsbare en hongerige kinderen wekte sympathie op bij het publiek en oefende zo druk uit op de politiek. NGOs baseren een invloedrijke en belangrijke rol op deze vorm van morele autoriteit.

De derde vorm van autoriteit was de logistieke rol van NGOs. NGOs konden bijwijlen een beroep doen op de publieke opinie en deze mobiliseren. Zo is in verschillende documenten van de NGO Near East Relief bijvoorbeeld te lezen dat ze vonden dat ze grote grote invloed uitgeoefend te hadden op de publieke kennis en opinie. Bovendien werd de logistieke autoriteit nog vergroot doordat NGOs in 1920 de grootste hulpverleners waren. Het was niet de staat, maar de NGOs die de hulpverlening faciliteerden voor Russische vluchtelingen. Ook dit bepaalde dat NGOs belangrijke spelers waren.

Afbeelding: Campagnemateriaal Save the Children 1922.

Bron : Archief ICRC in Geneve in: Documents prĆ©sentĆ© lors de la conference international <Pour La Russie>, Geneve, Septembre 1922

Wat opvalt bij de bestudering van het bronmateriaal van rond 1920 zijn de vergelijkingen tussen toen en nu. Er werden toen veel dezelfde soort claims en argumenten gemaakt, door zowel NGOs als door IGOs en beleidsmakers. In het geval van de Russische vluchtelingen werd er regelmatig gesproken over burdensharing. Er heerste bij NGOs en beleidsmakers de opvatting dat de aan Rusland grenzende landen niet als enige de (financiĆ«le) consequenties konden dragen voor de vluchtelingen. Het Nansen paspoort was een internationale overeenkomst welke een oplossing creĆ«erde voor dit probleem. Het zorgde ervoor dat mensen vrij konden reizen naar werk of naar familie en vrienden die bereid waren hen te ondersteunen. Op die manier nam de druk af van plekken die veel vluchtelingen ontvingen. Plaatsen zoals Constantinopel (het huidige Istanboel), waar grote aantallen Russische vluchtelingen zaten, werden ontlast. 

Het probleem van burdensharing speelt nu ook binnen de Europese Unie. Er wordt regelmatig gepleit voor een asielbeleid waarbij druk op plekken zoals Griekenland en Italiƫ minder wordt en waarbij de kosten voor de vluchtelingen eerlijker worden verdeeld. Het bestuderen van NGOs vroeger heeft zodoende een groot maatschappelijk belang. Het zorgt ervoor dat we leren welke beleidsmaatregelen wel en niet werkten. We zullen de hedendaagse problemen met betrekking tot vluchtelingen beter leren begrijpen, door middel van het besturen van NGO archieven. Als het Nansenpaspoort destijds werkte voor het probleem van burdensharing, zouden we anno nu kunnen nadenken over mogelijke identieke oplossingen.


MondriaanstichtingVSB-fondsSNS ReaalPrins Bernard CultuurfondsOC&WVROM